课题名称：《非学科类校外培训机构分类管理机制研究》

课题批准号：CANZD22009

研究领域：民办教育研究

课题负责人：李曼 北京教育科学研究院副研究员

主要成员：丁秀棠、宋晓欣、周蔺、刘熙、李冬梅

一、内容与方法

第一部分：理论研究。研究“民促法”与“行业法”、“市场视角”与“双减视角”、“中央政策”与“地方立法”的关系；

第二部分：政策研究。分别搜集体育类、艺术类、科技类全国及各省市的政策文本做政策分析；

第三部分：实证研究。分别调研科技、文化、体育等行政部门，了解政策制定及推进过程中的问题和难点；

第四部分：比较研究。分析台湾、新加坡、日本对培训机构的监管政策。

第五部分：对策建议。

研究方法包括文献法、政策文本分析法、调查法、比较法。

二、结论与对策

（一）非学科校外培训机构分类管理面临的问题

1. 审批部门是教育行政部门还是业务主管部门存在争议

教育行政部门普遍认为，按照“双减”文件及《非学科意见》精神，教育行政部门负责语文、数学、英文等学科类校外培训机构的审批和监管，非学科类校外培训机构分别由体育、文化旅游、科技部门分业审批和监管，从优化营商环境和节约监管成本的视角考虑实行分业审批监管更合理经济。但不同地方司法部门观点不一。

第一种观点认为分业审批违反《民促法》相关条款的规定。如《民促法》第十二条明确规定：举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批。第十八条规定：审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。这就意味着民办学校包括校外培训机构的审批机关是教育行政部门和人社部门，两者的区别只是培训对象的不同，文旅、体育、科技部门没有法律赋予的审批权限。

第二种观点认为可以由行业主管部门审批，依据《行政许可法》第二十四条：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。这就意味着教育行政部门可以将非学科类校外培训机构的审批权限以委托的方式，由体育、文化旅游、科技等部门负责审批。

2. 业务范围是单业经营还是混业经营存在争议

“混业经营”问题通常包含三个层次：一是学科类与非学科类混业经营；二是科技、文化、体育等非学科类混业经营；三是非学科类未成年人与成年人混业经营。

学科类与非学科类混业经营面临的主要问题是学科和非学科同一地址是否可以登记两个不同性质法人的问题。目前从政策导向看，无论在中央层面还是在地方政策层面均没有相关依据。

非学科类未成年人和成年人混业经营问题目前缺乏相关的法律依据。2022年11月，教育部发布《校外培训行政处罚暂行办法（征求意见稿）》中对该办法的适用范围作出规定：自然人、法人或者其他组织面向社会招收3周岁以上学龄前儿童、中小学生，违法开展校外培训，应当给予行政处罚的，适用本办法。依据教育部门的规定，校外培训机构监管范围指的是未成年人；但是体育法、科普法等并不是按照年龄进行划分的。非学科类机构是否允许存在成年人和未成年人混业经营，法律依据明显不足。

非学科类混业经营从法律层面还是实践层面都有可操作性。《非学科意见》第八条规定：对于经营多种非学科类业务的机构，可由主要监管部门牵头，实行部门联合审核。从中央文件的政策导向来看，非学科是允许混业经营的。《行政许可法》第二十五、二十六条规定：可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。但混业经营主要面临的问题是：第一，如何确定哪个是主要监管部门。如一个非学科类校外培训机构既有科技类又有文化艺术类，究竟由谁牵头目前缺乏认定的标准，是按照经营规模还是按照机构营收情况等各地还存在较大争议，一旦监管部门责任划分不明确容易出现“多头管”和“都不管”的问题。第二，交叉融合类非学科机构如何确定业务监管部门。比如舞蹈类校外培训机构，如在传统舞蹈项目基础上开设国标舞、街舞等项目，文化艺术类机构开设国际象棋、围棋等项目，既涉及文旅部门又涉及体育部门，在行政审批中由谁牵头职责划分并不明确。

3. 教育行政部门和业务主管部门如何履行行政执法权存在争议

第一，体育、科技部门综合执法缺乏依据。2018年2月28日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合执法队伍，以上五个部门也先后出台了综合行政执法改革的指导意见，教育行政部门也颁布了教育行政执法体制改革的意见，将行政处罚权转移到市场监管部门或者综合行政执法部门。但综合行政执法领域不包括体育、科技部门，这些领域实行独立执法还是纳入综合执法不明确。

第二，体育、科技、文旅等业务主管部门的行政处罚办法没有针对校外培训机相关条款。2022年文旅部门出台《文化市场综合行政执法管理办法》，2021年体育总局印发《关于进一步规范和加强地方体育行政执法工作的若干意见》的通知，2023年科技部出台《科学技术部行政处罚实施办法》，但都没有针对校外培训机构的相关条款，对校外培训机构处罚适用性不足。

第三，《民促法》及其《实施条例》罚则不够细化。《非学科指导意见》明确规定：各地要对照非学科类培训机构设置标准，对现有机构进行全面排查，不符合设置标准的要对标整改，对2023年6月底前仍不能完成整改的培训机构依法依规严肃处理。但是对于市场上的“存量”机构，将其纳入政府监管仍缺乏强制的处罚手段，整改难以落地。

（二）非学科类校外培训机构分类管理的逻辑起点

1. “民促法”与“行业法”的关系

  非学科类校外培训机构分类管理的逻辑起点之一就是要处理好“民促法”与“行业法”之间的关系。一方面，《民促法》中的“其他文化教育”如何定义，关于民促法的解读中并没有权威解释。尚需建立非学科类校外培训与《民促法》的联系，以此来确定法权。另一方面，某些地方教育类的行政处罚权给了市场监管部门，体育、科技没有授权，只能从行业相应的管理办法中找依据。尚需通过地方立法建立连接关系，将体育、科技、文旅相关规定上升为地方《民促法》实施办法的规定。

2. “双减视角”与“市场视角”的关系

第一，要深化市场化改革，实现市场配置资源的决定性作用。非学科类校外培训机构作为营利性主体带有很大市场属性，市场需求催生机构培训内容和模式的演变。比如现在市场上广泛存在的英文戏剧，英文编程、演讲口才、体育舞蹈等，有的没有办法严格分清楚是学科还是非学科类，即使是非学科类也难分清楚是体育类、科技类还是文化艺术类。随着市场需求的变化和培训业态的发展，市场更具灵敏性，未来可能出现更多融合课程或培训方式，政策具有滞后性，跟不上市场需求的演变速度。建议在现有体育、文化艺术、科技分类的基础上，出台一个兜底条款，明确三类之外的其他形式的非学科培训机构的监管部门和责任。

第二，要深化“放管服”改革，加快转变政府职能，科学配置政府权力。校外培训机构治理作为国家政策以行政手段推动的，2022面向中小学的校外培训机构教育行政部门审批的负面清单，没有强调是学科还是非学科的。在非学科校外培训机构治理中，要依据上位法，明确非学科类校外培训机构的审批部门，明确科技、文化旅游、体育部门进行审批是否是增设行政许可，是否与优化营商环境和“放管服”改革精神不符。

第三，厘清行政调控与自由市场的边界问题，合理处理二者的关系。无论是市场上“存量”的非学科校外培训机构补办办学许可证，还是新设的非学科校外培训机构，审批部门和业务监管部门都要尊重市场规律做好对接。如果符合相应的设置标准，应允许在办学许可证和法人登记证书上设置增项，受不同业务主管部门监管。

3. “中央政策”与“地方立法”的关系

第一，鼓励各地根据实际情况制定出具有引领意义的创制性立法。各地可以启动或修订地方实施民办教育促进法办法，将校外培训机构相关条款纳入，明确审批和监管责任，也可以通过地方单行立法的方式出台校外培训机构管理条例。

第二，中央立法与地方立法并行。2022年7月5日印发的《国务院2022年度立法工作计划》提出，推动校外教育培训监管立法，许多地方处于观望状态。希望国家层面立法早日出台，地方立法才能有法可依。另一方面，国家立法情况复杂、历时长，地方可以依据中央文件精神先行立法，待国家层面立法出台后修订地方立法。

（三）非学科类校外培训机构分类管理的实践进路

1. 建立协同统管机制，明确各部门职责

第一，由一个部门牵头建立协同管理机制。建立中央和地方层面统分结合的体制机制，可以参照学科类校外培训机构的治理模式，建立由一个部门负责、各部门共同参与、组建专班的模式。需要特别注意的是，非学科培训的种类众多、形式多样，而目前文化、体育、科技等部门所分管的审批项目难以把所有科类、形式都纳入，对于不在文旅、体育、科技等部门监管范围的新兴业态的培训机构，可以由地方政府设置兜底条款或是由地方政府建立专家评选机制，根据培训内容和方式等将其归属到相应的业务主管部门。

第二，明确各部门的监管责任和范围。鼓励地方出台政策明确各部门的监管职责，建议教育部门依法履行政府管理校外培训事务的法定职责，牵头负责对体育、文化艺术、科技三类非学科类校外培训机构的审批与业务监管工作，负责对其他类非学科类校外培训机构的审批与业务监管工作。体育、文旅、科技部门作为行业管理部门分别参与对体育、文化艺术、科技等三类非学科类校外培训机构的联合审批和联合监管，在审批中重点关注场地、器材设施、从业人员、培训项目、培训材料等是否达到准入标准并进行审核把关；在监管中对培训机构加强业务指导，强化日常管理，规范培训行为，提高培训质量。

第三，完善业务主管部门的人员及经费保障。非学科校外培训机构的治理是新时期的新任务，文旅、科技、体育等部门在人员配备、职能划分、经费保障上并没有形成一个完善的机制。据调查很多地方采取的都是临时性、过渡性、补充性的措施，非学科类校外培训机构规模大、范围广、产业链长，现有的人员配备并不能满足监管的需要。建议相关部门增加人员配备，提升公务人员的业务能力，拨付专项经费用于非学科校外培训治理，使之在人员、职能、经费等方面形成一个稳定的保障机制，才有利于多部门协同中相应职能的落实。

2. 界定非学科类校外培训机构的法律概念，确定审批方式和流程

第一，界定非学科校外培训机构的法律概念。校外培训的定位以及监管已有部分规范性文件来约束，但尚未形成法律层面的立法。可以将现行政策的指导思想以及相关条款上升到法律层面。教育部已经启动校外培训机构监管的立法工作，建议重点回应地方执行过程中的难点问题，对校外培训机构、非学历教育机构、学科类校外培训机构、非学科类校外培训机构等概念作出法律界定。明确法律的适用范围是以3-18岁的在校学生为培训对象的校外培训机构。

第二，明确业务主管部门的教育行政执法权。有些地方实行综合教育行政执法，将教育领域的执法权委托给市场监管部门。对于没有实行教育综合行政执法的地方，仍需进一步明确不同部门的执法权限。对于涉及教育本身相关的问题，教育局应为解决问题的牵头部门；对于涉及收费、宣传等相关问题，则市场监管局应作为牵头部门。《民办教育促进法实施条例》已经设定了罚则，但针对非学科类校外培训机构的规定不够明确和细化，可以借培训机构单行立法契机，授予科技、文旅、体育等部门行政执法权，并明确细化相关罚则。

第三，明确办学许可证的审批方式和流程。建议教育行政部门和业务主管部门建立联合审批机制，由教育行政部门接收办学许可证申请材料，体育、科技、文旅部门对申请材料进行审核，并出具审核意见。由市场主体提交教育行政部门，最后由教育行政部门发放办学许可证。培训机构凭办学许可证到市场监管部门或民政部门办理法人登记。对于线上非学科类校外培训机构的审批，建议由教育部及相应部委发挥综合统筹协调职能，对面向全国的线上非学科类培训机构的审批流程和形式形成统一的规定。对“存量”的非学科类校外培训机构要明确补办办学许可证的标准和流程，可以探索设置过渡期。

3. 建立市场年报制度，强化信用监管

第一，通过市场主体年报制度优化资源配置。年度报告本质上是市场主体向社会作出的一个承诺，把真实的经营情况通过年报向社会公示，接受公众评价和监督。政府现在面临的最主要矛盾是监管的资源和监管量之间的矛盾，市场年度报告制度不需要投入太多的行政力量，主要靠市场优胜劣汰实现资源优化配置。

第二，实行综合年检制度倒逼机构合规。非学科类校外培训机构大多是营利性法人，在市场主体年度报告制度的基础上实行综合年检，只针对年报公示不及时、社会大众有质疑的非学科类校外培训机构重点抽查，不覆盖全部的非学科培训机构。建议由各部门协同年检，可由教育部门牵头，会同体育、文旅、科技、市场监管和民政等部门负责非学科类校外培训机构信息公开、证照管理、审批事项变更、预收费纳入监管、培训行为规范等事项，主要对非学科类校外培训机构的合规性进行审查。

第三，建立统一标准实现行业监管。建议针对不同类型机构的核心要素设置统一的标准，实行协会认证，实现行业监管。目前非学科类校外培训机构从业人员大多持有专业能力证明，但没有受到教育教学技能和教学方法的培训，行业协会应该对非学科类从业人员开设有关教育学、心理学等方面继续教育的课程，对师德师风问题加大宣传培训的力度。

三、成果与影响

本研究对非学科类校外培训机构的发展现状进行了初步梳理，对其发展动向、特点和趋势等作出分析，是目前针对非学科类校外培训机构较为完整的研究。同时提供的《非学科类校外培训机构分类管理困境与出路》对目前校外培训机构分类管理面临的三点争议作出分析，并对地方政策制定的立场和逻辑起点进行把控，对地方政策制定具有参考作用。

四、改进与完善

非学科类校外培训机构分类管理机制研究告一段落，但在研究中也发现了一些值得后续研究的问题。随着《教育部等十三部门关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》的颁布，后续非学科校外培训如何与校内教育协同发展，如何统筹校内校外资源成为一个值得关注的课题。《关于加强新时代中小学科学教育工作的意见》颁布，也为校外科技类培训机构发展提供了政策遵循。在调研过程中发现科技类校外培训机构，尤其是教育数字化、科技赋能教育方面培训机构紧跟市场需求，反应灵敏，如何引导校外培训机构进入校内提升学生科学素养未来也会是一个值得研究的课题。项目组会持续关注非学科类校外培训机构发展，继续朝这两方面重点发力开展研究。

五、成果细目

1、非学科类校外培训机构分类管理的困境与出路

2、非学科类校外培训机构参与学校课后服务：现状、问题与对策

3、非学科类校外培训机构发展报告

4、体育类校外培训机构政策文本分析

5、科技类校外培训机构政策文本分析

6、文化艺术类校外培训机构政策文本分析

7、新加坡校外培训机构监督管理制度

8、台湾校外培训机构监管制度研究

9、日本非学科类校外培训机构监督管理机制研究

10、文化艺术、体育、科技类校外培训机构政策文本汇编

责任编辑：闫佳裕